Чи може депутат голосувати за себе: конфлікт інтересів та з чим його «їдять»

1

Антикорупційна реформа згадується більшістю політиків як одна з основних для успішної побудови заможної та незалежної України. І прості громадяни з цим погоджуються. Але коли справа доходить до конкретних заходів виникають проблеми. У першу чергу – розуміння, що таке антикорупція. «Щоб не крали» – це зрозуміло, а якщо конкретніше? Антикорупційна реформа включає комплекс різноманітних заходів, одним з її елементів є запобігання конфлікту інтересів.

Конфлікт інтересів найближчий до народного «щоб не крали». Це отримання посадовою особою неправомірної вимоги за вчинення певних дій. Логічно. Насправді існує проблема законодавчого врегулювання – залишаються невизначеними питання, які вирішуються судами в кожному конкретному випадку. Деякі питання викликають проблему, оскільки юридично конфлікт є, а прийняти рішення іншим способом неможливо.

В основі конфлікту інтересів лежить «конфлікт ролей» – кожна людина не може бути лише посадовцем, депутатом, чиновником, але й водночас батько, друг, підприємець (у визначених законом випадках, звичайно ж), власник майна тощо. Відкинути ці ролі неможливо – це обмеження базової свободи людини. Але контролювати, яким чином вони суміщаються – так.

Основним актом, що регулює антикорупційну політику, є Закон України «Про запобігання корупції». Але діяльність депутатів також регулюється іншими законами, наприклад «Про місцеве самоврядування в Україні». Депутати місцевих рад працюють на громадських засадах, тому природним є наявність у них іншої оплачуваної роботи. Це відносить депутатів місцевих рад до «групи ризику» для конфлікту інтересів.

Конфлікт інтересів – реальний та потенційний

Закон України «Про запобігання корупції» розділяє конфлікт інтересів на два види – реальний та потенційний. Тобто, конфлікт інтересів може не спричиняти негативних наслідків, але потенційно несе таку загрозу.

Що таке приватний інтерес?

Що таке приватний інтерес?

Згідно з законом, реальний конфлікт інтересів – це суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Потенційний конфлікт інтересів – наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Потенційний та реальний конфлікт інтересів (за матеріалами НАЗК)

Потенційний та реальний конфлікт інтересів (за матеріалами НАЗК)

Основна різниця полягає у тому, що потенційний конфлікт інтересів існує, але може вплинути в майбутньому при настанні певних обставин. На даний момент він неактуальний, тобто не впливає. Якщо ж фактичні обставини змінюються, потенційний конфлікт інтересів може перетворитися у реальний.

Приклади конфлікту інтересів

Приклади конфлікту інтересів

Наприклад, депутат входить до комісії з надання дозволів на рекламу (скажімо, створили таку комісію, а не передали повноваження у руки комунального підприємства). Наявність у депутата рекламного агентства – потенційний конфлікт. Наразі агентство не має ніяких дозволів від комісії. Але у разі, якщо воно подасть документи на розгляд комісії – виникає реальний конфлікт.

В той же час депутат має бути готовим до того, що фінансування його підприємства (навіть чесне та конкурентне) та оголошення конфлікту інтересів – єдині заходи. Надалі необхідно забезпечити прозору діяльність такого підприємства, для уникнення питань у майбутньому.

НАЗК також пропонує два тести на наявність потенційного та реального конфліктів інтересів. Але ці тести є не надто зручними, оскільки вимагають від особи повного аналізу своїх посадових обов’язків, інтересів та обставин, при яких такі інтереси впливають на рішення. Власне, тести більше схожі на екзамени.

Що робити у разі виникнення конфлікту інтересів?

Наявність конфлікту інтересів не є злочином чи правопорушенням. Він перетворюється на порушення у разі неповідомлення / вчинення певних дій.

Закон України «Про запобігання корупції» у статті 28 визначає таку послідовність дій:

1) повідомити не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли депутат дізнався чи повинен був дізнатися про наявність у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів НАЗК чи постійну комісію, до функціональної спрямованості якої належить питання запобігання корупції, або ж орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів – місцеву раду чи відповідну комісію ради.

На засіданні ради депутат може оголосити про конфлікт інтересів усно із занесенням до протоколу. Але необхідно пам’ятати про терміни – адже про конфлікт інтересів може бути відомо раніше;

2) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів;

3) вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.

Але визначені законом методи врегулювання не можуть застосовуватися до депутатів, оскільки той же закон у статті 35 говорить, що таке врегулювання (для голів, заступників голів обласних та районних рад, міських, сільських, селищних голів, секретарів міських, сільських, селищних рад, депутатів місцевих рад) визначаються законами, які регулюють статус відповідних осіб та засади організації відповідних органів.

А частина друга цієї ж статті передбачає обов’язок не брати участь у прийнятті рішення у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, яка входить до колегіального органу. У разі ж неможливості діяльності такого органу, вводиться зовнішній контроль.

Проте Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» містить лише статтю 59-1, яка дозволяє брати участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.

Отже, рішення щодо порушення депутатом закону приймає судом.

Судова практика

Після подій Майдану загальна кількість судів та судових рішень по конфлікту інтересів зросла більш ніж у 3 рази, наразі продовжуючи набирати оберти. От лише дані за 2011 – першу половину 2016 рр.

Судові рішення у сфері конфлікту інтересів

Судові рішення у сфері конфлікту інтересів

У кожному випадку суд вирішує на основі отриманих матеріалів. Судові постанови посилаються як на п.2 ч.1 ст.28 Закону України «Про запобігання корупції», тобто на неповідомлення про наявність конфлікту інтересів, так і загалом на ст. 28. А це різні випадки дії в умовах конфлікту інтересів.

Наприклад, Чернігівський районний суд Запорізької області у справі про голосування секретаря ради за своє преміювання посилається лише на неповідомлення про конфлікт інтересів. Бердянський міськрайонний суд у справі про голосування депутата за надання згоди на виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку своєму батьку також ставить у вину лише неповідомлення.

Трускавецький суд Львівської області визнав невинуватим міського голову, який голосував за встановлення надбавок до зарплати собі та своїм заступникам. Таке рішення підтримав і Львівський Апеляційний суд, не знайшовши тут порушень.

Березнегуватський районний суд та Апеляційний суд Миколаївської області також не знайшли порушень у підвищенні власної зарплати головою районної ради.

Але наявні і зовсім інші судові вердикти. Оріхівський районний суд Запорізької області за голосування секретаря ради за власне преміювання та надбавки посилався загалом на всю статтю 28, знайшовши порушення у голосуванні за ці питання. Токмацький районний суд Запорізької області визнав винним депутата міської ради за голосування щодо надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення та зміни цільового призначення земельної ділянки.

Буває і таке, наприклад, Деснянський районний суд міста Чернігова визнав невинуватим депутата міської ради за голосування за виділення коштів громадській організації, головою якої є депутат.

Тобто, судова практика не є усталеною, що треба враховувати.

Центр аналізу та розробки законодавства АМУ (Асоціація міст  України) у своїх роз’ясненнях також посилається лише на ст.59-1, тобто на оголошення про конфлікт інтересів. На думку Центру, в такому разі можна приймати участь у голосуванні за умови праці.

Голосування за самого себе

У свій час підіймалося і питання щодо голосування депутата за самого себе при призначенні на посаду.

У своєму роз’ясненні Вищий спеціалізований суд України вказує, що «у разі, якщо, наприклад, депутат місцевої ради, який виконує свої повноваження у складі такого колегіального органу, голосує за погодження самого себе до складу виконавчого органу міської ради та погодження призначення себе на посаду заступника міського голови, він одноособово не приймає такого рішення, таке рішення приймається колегіальним органом більшістю голосів. Відтак, відсутній прямий і безпосередній причинно-наслідковий зв’язок між голосуванням та прийняттям рішення».

Голосування депутата за формування виконавчого органу є його обов’язком. Вищий спецiалiзований суд доходить до висновку, що право бути обраним до складу виконавчого органу є реалізацією представницьких повноважень депутата, а не здійсненням його приватного інтересу.

Цікавою також є позицію ВССУ щодо голосування за пов’язаних осіб, щоправда у розрізі призначення суду. Так, якщо депутат голосує за погодження призначення особи, з якою пов’язаний родинними відносинами, то конфлікт інтересів виникає лише коли необхідно зробити вибір між особою, з якою суддя перебуває в родинних відносинах, та іншим кандидатом.

Рішення щодо невинуватості прийнято і щодо голови Одеської обласної ради, коли він голосував сам за себе.

В даному контексті необхідно привести роз’яснення, власне, НАЗК від 21.02.2017 р. щодо голосування за самого себе. Вказується, що таке голосування призводить до виникнення приватного інтересу. Але далі НАЗК посилається не на закон «Про запобігання корупції», а на ст. 59-1 закону «Про місцеве самоврядування». Тобто, необхідно оголосити про наявність конфлікту інтересів.

21984223_1058897194247480_159144735_n

Отже, «мінімальною» обов’язковою вимогою є публічне оголошення про наявність конфлікту інтересів не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна був дізнатися про наявність конфлікту.

Звернемо увагу на строки. Природньо, що для особи, яка формує порядок денний, вони різняться від «звичайного» депутата. Такі особи повинні дізнаватися про власні конфлікти інтересів під час формування повістки.

Подальше утримання від дій – питання неврегульоване. У окремих ситуаціях утриматися буде неможливо. Неголосування, в такому разі, має бути особистою позицією депутата, якою він хоче показати свою прозорість. Але до усунення законодавчих прогалин питання є відкритим.

Костянтин Донченко, АЦ «Бюро економічних та соціальних досліджень»

Коментувати

1 Коментар
Ольга
• 11:28 | 28 вересня 2017

Я б не залишала особливих надій на совість депутатів

Відповіcти
15 грудня 2017